Sources :
- Pour l’introduction et la Chronologie : FEDESAP
- Pour les points plus détaillés de 1961 à 1995 : Sénat. Rapport n° 126 (1995-1996) de M. Louis SOUVET, fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 13 décembre 1995
- De 1995 à 2020 : les sources sont mentionnées au début des paragraphes et sous forme de liens.
Introduction
Dès la fin de la Seconde Guerre mondiale, on voit apparaître la notion de « services à la personne » suite à de nouveaux besoins de la société française, qui ne cesseront de grandir jusqu’à aujourd’hui. Ils sont dus en grande partie à l’essor du travail des femmes, à l’augmentation des divorces et des familles monoparentales, au vieillissement de la population et à une certaine idée du confort du fait de l’évolution des modes de vie. C’est pourquoi les différentes politiques publiques qui encouragent naturellement le monde associatif, s’intéressent de plus en plus fortement aux entreprises qui constituent dès les années 80 un réservoir non négligeable d’emplois et de richesses.
Le démarrage de l’assistance aux personnes
1953 Réforme des lois d’assistance et création des bureaux d’aide sociale qui regroupent bureaux de bienfaisance et bureaux d’assistance (décret du 29 novembre 1953). Le décret constitue la base juridique de l’aide à domicile. C’est pourquoi on parle désormais « d’aide sociale » et non plus d’assistance.
De 1961 à 1991
La politique de l’emploi s’est véritablement intéressée aux emplois de services aux personnes à la fin de 1991. Cela ne signifie nullement qu’il n’existait pas de politiques de services aux personnes auparavant, mais ces politiques étaient conduites dans le cadre de l’aide sociale ou au titre de la solidarité et des secours. Leurs effets sur l’emploi n’étaient qu’incidents. Cela concernait en grande partie l’aide ménagère pour les personnes âgées ou dépendantes, la garde des malades, les aides consécutives à un retour d’hospitalisation, la garde des enfants…
Ces dispositifs prennaient la forme d’exonérations de cotisations de sécurité sociale (instituées pour la première fois par le décret du 25 janvier 1961), d’allocations (allocation compensatrice pour tierce personne…), de prestations en nature (heures d’aide ménagère, coiffure à domicile, portage de repas…). Les dispositifs créés à partir de 1991 (réduction d’impôt, chèque-service…) trouvaient désormais application dans ce secteur.
Le plus souvent, les travailleurs intervenant au titre de ces aides étaient des travailleurs sociaux employés dans le cadre des services publics et parapublics, ou par des associations agréées ou ayant conclu une convention avec une caisse de sécurité sociale, par exemple la CPAM de Paris pour la prestation de garde-malades à domicile…
Un début de privatisation
Cependant une évolution s’est faite jour vers la privatisation de certains de ces services. Ainsi, l’allocation de garde d’enfant à domicile (AGED), créée par la loi du 29 décembre 1986 laissait le particulier employeur libre du choix de la personne qu’il souhaitait embaucher dans le cadre d’un contrat de gré à gré. L’exonération totale de charges sociales patronales dont bénéficiaient les personnes de plus de 70 ans pour l’emploi d’une aide ménagère, instituée en 1987, reposait sur le même principe. Parfois cependant, l’aide fournie était conditionnelle. Par exemple, le versement de l’AFEAMA (aide à la famille pour l’emploi d’une assistante maternelle agréée) était réservée, comme son nom l’indique, aux assistantes maternelles agréées.
De 1991 à 1995
Un élément de la Politique de l’Emploi
Fin 1991, le Gouvernement a fait adopter par le Parlement trois séries de mesures destinées à alléger le coût du travail : prorogation du dispositif d’exonération de charges sociales pour l’embauche d’un premier salarié, création de l’exo-jeunes et aide au développement des services aux personnes.
Constatant que le nombre de particuliers-employeurs déclarés ne dépassait pas 520.000, auxquels il fallait ajouter les 500.000 bénéficiaires de l’aide ménagère, et que sur ces employeurs 200.000 bénéficiaient d’une exonération de charges sociales accordée aux personnes âgées ou handicapées, le Gouvernement a proposé une série de mesures :
- La simplification des formalités de déclaration des salaires aux organismes sociaux (décidée en juillet 1991) : sur la simple déclaration du nombre d’heures effectuées dans le trimestre et du salaire net, l’URSSAF calculait les cotisations et les collectes ; elle éditait en outre un bulletin de paie avec indication des modalités simplifiées de décomptes des cotisations salariales.
- Une aide financière aux ménages sous forme de réduction d’impôt : son montant était de 50 % des dépenses consenties pour l’emploi de proximité – rebaptisé à cette occasion emploi familial -, dans la limite d’un plafond de 25.000 francs. La réduction pouvait donc atteindre 12.500 francs. Une attestation était envoyée a cette fin,par les URSSAF aux employeurs, à joindre à la déclaration de revenu du contribuable.
- On notait par ailleurs que les emplois de gré à gré diminuaient avec l’âge, les personnes plus âgées préférant s’en remettre à une association mandataire pour gérer l’embauche et s’occuper des formalités administratives et du bulletin de paie. Plus âgées encore, elles recouraient aux associations prestataires et n’étaient plus elles-mêmes employeurs.
Services mandataires ou Services prestataires
- le mode « prestataire » : le particulier a recours à un organisme qui emploie des intervenants à domicile. Il est alors client de l’organisme qui lui facture la prestation.
- le mode « mandataire » : le particulier emploie directement un salarié mais confie à l’organisme les formalités administratives et les déclarations sociales et fiscales liées à l’emploi. Ce dernier présente des intervenants d’un profil adapté. Le particulier devient employeur de l’intervenant.
Les articles de Loi fondateurs
L’article L129-1 du code du travail et l’article 199 sexdecies du Code Général des Impôts
Ces deux articles ont défini les conditions d’accès à l’agrément services à la personnes aux associations et entreprises dont l’activité portait sur la garde des enfants ou l’assistance aux personnes âgées, aux personnes handicapées ou aux autres personnes qui avaient besoin d’une aide personnelle à leur domicile et les conditions permettant aux particuliers de bénéficier de 50% de réduction ou de crédit d’impôt pour l’utilisation de ces services.
L’agrément était délivré : « au regard de critères de qualité de service et à condition que l’association ou l’entreprise se consacre exclusivement aux activités mentionnées à cet article.
Il était très difficile aux entreprises d’obtenir un agrément, particulièrement pour les entreprises apportant un service mettant en contact directement l’assistance et la personne : garde d’enfants, soins à domicile… mais pas impossible, par exemple : La Société ADHAP Service créée par Mme Dominique Léry en 1997.
1993 Mise en place du Chèque Emploi Service
Deux ans plus tard, afin d’alléger encore davantage les formalités administratives pour les particuliers employeurs en supprimant le bulletin de paie et donc tout calcul, l’article 5 de la loi quinquennale a créé le chèque-service (CES), mis en oeuvre à partir du 1er décembre 1994 avec un succès immédiat . Au 27 novembre 1995, 313.215 demandes d’adhésions avaient été formulées et 347.602 chéquiers personnalisés envoyés.
Le chèque-service valait bulletin de salaire et dispensait de contrat écrit en cas de travail à durée déterminée ou à temps partiel, et valait respect des obligations à l’égard des organismes de sécurité sociale, y compris de la MSA ; certains emplois familiaux, comme celui de jardinier, relevant de la MSA, mais leur faible nombre à l’époque ne justifiait pas de créer un second centre de traitement qui leur aurait été spécifique
De 1996 à 1999
1996 Création du titre « emploi service »
Réponse du ministère du Travail publiée dans le JO Sénat du 25/07/1996 – page 1934 à une Question écrite n° 15352 de M. Joseph Ostermann (Bas-Rhin – RPR). Source JO Sénat du 02/05/1996 – page 1056
Les dispositions législatives et réglementaires actuelles prévoient l’utilisation du chèque emploi service par les seuls particuliers, pour assurer la rémunération de salariés occupant des emplois de service à leur domicile. Les collectivités locales ne peuvent donc pas utiliser le chèque emploi service, qui demeure un instrument de simplification dans la relation de gré à gré entre un particulier employeur et le salarié de celui-ci à son domicile.
Il est précisé à l’honorable parlementaire que l’un des décrets d’application de la loi no 96-63 du 29 janvier 1996 en faveur du développement des emplois de service aux particuliers, et relatif à l’agrément des associations et des entreprises de services aux personnes (décret no 96-562 du 24 juin 1996, publié au Journal officiel du 25 juin 1996) mentionne la possibilité de paiement de services à proximité à l’aide de titres émis par des organismes agréés dans des conditions définies par arrêté interministériel.
Ces titres emploi service, du type » titre restaurant « pourront être achetés par les comités d’entreprises ou les entreprises en l’absence de comité d’entreprise et cédés aux salariés pour un montant inférieur à leur valeur nominale. Ces titres, qui serviront à payer des prestataires de service agréés (associations ou entreprises) s’inscrivent dans une relation de client à prestataire et complètent ainsi les dispositifs existants – notamment le chèque emploi service – qui simplifient les relations entre les particuliers employeurs et les salariés à domicile.
1997 Création de la Prestation Spécifique Dépendance
Instituée par la loi du 24 janvier 1997 la PSD est entrée en vigueur le 30 avril 1997. LA PSD était une prestation en nature, gérée et servie par les conseils généraux, sous conditions de ressources, et destinée aux personnes de plus de soixante ans, présentant un certain degré de dépendance évalué par une équipe médico-sociale selon une grille agréée dénommée grille AGGIR* (autonomie, gérontologie, groupe iso-ressources). l’APA Allocation Personnalisée d’Autonomie) remplace la PSD depuis une loi du 20 juillet 2001.
Les années 2000 : l’envolée des services et des entreprises
2002 – Agrément simple et Agrément Qualité
La loi 2002-2 rénovant l’action sociale et médico-sociale dans le cadre du Plan de développement des services à la personne les définit comme « l’ensemble des services contribuant au mieux-être de nos concitoyens sur leurs lieux de vie, qu’il s’agisse de leur domicile, de leur lieu de travail ou de loisirs ». Elle met en place deux types d’agréments :
- L’agrément simple destiné aux services à domicile ne concernant pas l’accompagnement d’un public fragile et qui est soumis au régime de la déclaration.
- L’agrément qualité qui s’applique aux services aux personnes âgées et à la garde d’enfants de moins de trois ans et qui est soumis au régime de l’autorisation.
Le régime de la déclaration
Tous les opérateurs peuvent se déclarer, pour les activités suivantes (agrément simple) : entretien de la maison et travaux ménagers, petit jardinage, petit bricolage, soutien scolaire, auprès de la DIRECCTE. Cette déclaration, facultative, permet aux organismes et aux consommateurs de bénéficier des avantages fiscaux et sociaux des services à la personne.
Le régime de l’autorisation
Pour exercer les activités de services d’aide et d’accompagnement à domicile (SAAD) en mode prestataire, les opérateurs doivent obligatoirement obtenir une autorisation délivrée par le Président du Conseil départemental. Dans ce cadre, ils doivent respecter un cahier des charges spécifique prévu par décret (agrément qualité).
2005 Le plan Borloo
(Source Salon des Services à la Personne)
Sur la base des données publiées par l’ACOSS montrant la croissance continue des emplois familiaux, il a été décidé de soutenir et d’accompagner ce développement. Alors Ministre de la Cohésion Sociale entre mars 2004 et mai 2007, Jean-Louis Borloo, à élaboré un plan, appelé « plan Borloo », créant notamment l’Agence nationale des Services à la personne, ANSP, placée sous tutelle ministérielle.
Ce plan est entré en vigueur le 1er janvier 2006, pour une durée de 3 ans. Il visait plus particulièrement à développer les services d’aide ménagère, de garde-malade, d’aide aux personnes âgées, de soutien scolaire et de garde d’enfants. L’objectif initial était de créer 500 000 emplois en 3 ans, et de mettre en place une législation pour encadrer le secteur des services à la personne. La loi Borloo du 26 juillet 2005, relative au développement des services à la personne à mis en œuvre le plan Borloo de février 2005.
Les principales mesures
- Création du Chèque Emploi Service Universel (CESU) facilitant la déclaration et le paiement des prestataires de service à la personne
- Allègement de charges sociales pour les particuliers employeurs ;
- TVA à 5,5 % sur les prestations de service à la personne ;
- Création de l’Agence nationale des services à la personne.
La loi Borloo comportait également une liste exhaustive de 21 activités de services à la personne, fixée par décret du 29 décembre 2005. Celles-ci sont regroupées en trois familles : les services aux personnes dépendantes, les services de la vie quotidienne et les services à la famille.
2009 – 2010 : 2ème plan de développement
Il élargit le champ du plan de 2005 en prévoyant l’éligibilité de cinq services supplémentaires. Ce plan a été poursuivi, moyennant des ajustements et mesures nouvelles, le 24 mars 2009 par le plan Wauquiez ou Plan 2 des services à la personne : à l’occasion de la publication de cette nouvelle mouture, 5 activités sont soumises à agrément et 21 à un régime simplifié de déclaration, venant modifier l’article D-7231-1,alinea 20 du Code du travail. L’agrément n’est plus exclusif et permet à une même entreprise ou organisation d’intervenir sur tous les services si tel est son choix. Début 2010 le régime simplifié de la déclaration pour obtenir les avantages fiscaux et sociaux est mis en place pour les services ne nécessitant pas d’agrément.
De 2011 à 2020 Développement ou stagnation?
2011 Suppression d’avantages.
(source DARES analyses).
Dans le cadre de la lutte contre les niches sociales et fiscales, le gouvernement a décidé de supprimer les avantages sociaux destinés aux publics « non fragiles ». La loi de finances pour 2011 a supprimé deux mesures d’exonérations de cotisations sociales sur les services à la personne : l’abattement forfaitaire de 15 points sur les cotisations sociales dues par les particuliers employeurs qui déclarent au réel ainsi que la franchise de cotisations patronales dont bénéficiaient les organismes agréés des services à la personne dans la limite du Smic sur les prestations destinées aux publics « non fragiles », sans plafond de rémunération. Désormais les allègements généraux de cotisations sociales sur les bas salaires sont appliqués à ces organismes pour ces prestations. Les autres avantages fiscaux et sociaux (employeurs de plus de 70 ans, bénéficiaires de l’allocation personnalisée d’autonomie, de la prestation de compensation du handicap, d’une majoration pour tierce personne) demeurent inchangés.
2012 TVA et CCN des Entreprises de SAP
Le 20 septembre 2012 après de nombreuse années consacrées à son élaboration (près de 15 années!) la FESP, la FEDESAP et les organisations syndicales signent la Convention Collective Nationale des Entreprises de Services à la personne
2013 – 2014 Accentuation des contraintes
Alerte sur la TVA
En application d’une demande de la Commission européenne, le 1er juillet 2013, le taux de TVA est passé de 7 % à 19,6 %, puis à 20 % le 1er janvier 2014 sur certains services à la personne : les petits travaux de jardinage, les cours à domicile (hors soutien scolaire), l’assistance informatique et Internet à domicile, la maintenance, l’entretien et la vigilance temporaires, à domicile, de la résidence principale et secondaire, les activités qui concourent directement et exclusivement à coordonner et délivrer des services à la personne. Les organismes opérant en mode mandataire sont aussi concernés. Le taux de TVA est maintenu à 5,5 % pour les services à destination des publics fragiles. De plus, les plafonds de dépenses éligibles à l’avantage fiscal concernant les petits travaux de jardinage et l’assistance informatique à domicile ont été relevés en juillet 2013 de 2 000 euros par an et par foyer fiscal pour un montant maximum annuel de 5000€.
Suppression de la déclaration au forfait
La déclaration au forfait qui permettait au particulier employeur de calculer les cotisations sociales de son salarié sur la base du Smic horaire même si la rémunération était supérieure a été supprimée le 1er janvier 2013. L’ensemble des cotisations et contributions sociales sont désormais calculées sur la rémunération réellement versée aux salariés. Cependant, un abattement forfaitaire de cotisations patronales de 0,75 euro a été instauré pour chaque heure de travail effectué à compter du 1er janvier 2013 (ne sont pas concernées les heures de congés payés). La loi de financement de la sécurité sociale pour 2015 a porté cet abattement à 1,5 euro par heure travail- lée pour les seules activités de garde d’enfants de 6 à 13 ans (il reste de 75 centimes pour les autres activités), pour les particuliers employeurs.
Développement des auto entrepreneurs
Le nombre d’organismes actifs (ayant déclaré au moins une heure dans l’année) est passé, en moyenne mensuelle, de 25 010 en 2013 à 25 870 en 2014, en augmentation de 3,4 %. Cette hausse est entièrement due à celle des entreprises privées (+5,3 %). En 2014, 18 910 entreprises privées exerçaient une activité de services à la personne (soit 73 % du total des organismes). Elles étaient 17 950 en 2013. Le développement des auto-entrepreneurs, dont le nombre a crû de 12,6 % entre 2013 et 2014, contribue pour 88 % à cette hausse.Ces derniers, au nombre de 7 510 actifs en 2014, représentent 40 % des entreprises privées du secteur et 29 % des organismes de services à la personne. Au contraire, la part des associations et des organismes publics recule à nouveau, à 27 % en 2014.
Ce développement remarquable de l’auto entrepreneuriat est à relier directement à l’augmentation de la TVA pour le entreprises classiques et à la suppression du forfait pour les particuliers employeurs. Devant l’augmentation considérable à la fois du cout des entreprises prestataires et des charges pour l’emploi direct, les particuliers se sont tournés vers les auto entrepreneurs non soumis à la TVA et présentant moins de contraintes administratives pour leurs utilisateurs.
2015-2016 La loi ASV
La loi n° 2015-1776 relative à l’adaptation de la société au vieillissement (ASV) du 28 décembre 2015 soumet les services prestataires d’aide et d’accompagnement à domicile des personnes handicapées et des personnes âgées en perte d’autonomie à une autorisation du conseil départemental. A cet effet, l’autorisation est émise pour une durée de quinze ans à compter de la délivrance du dernier agrément par le Président du Conseil Départemental . Les structures anciennement agréées pour ces activités deviennent des Services d’Aide et d’Accompagnement à Domicile (SAAD) réputés autorisés. Au cours de la période, plusieurs évaluations, internes et externes doivent être réalisées pendant la période.
La loi ASV introduit une discrimination de fait entre les modes d’exercices mandataires et prestataires pour les activités concernées..
2017-2020 Un secteur mature
En 2018, l’activité dans les services à la personne diminue légèrement (-0,4 % d’heures rémunérées par rapport à 2017). Cette faible contraction de l’activité résulte d’une augmentation des heures rémunérées par les organismes prestataires (+1,1 %), compensée par une baisse plus importante de l’emploi direct (-1,6 %).
Les particuliers ont eu recours à 863 200 intervenants au 2e trimestre 2018, un effectif en baisse de 1,6 % par rapport au 2e trimestre 2017. Dans le même temps, les organismes prestataires ont employé près de 450 100 intervenants, une hausse de 1,9 % par rapport au 2e trimestre 2017.
Plus de 3 organismes prestataires sur 4 sont des entreprises privées, micro-entrepreneurs inclus. Si les heures d’intervention à domicile de ces dernières continuent d’augmenter (+6,7 % en 2018), l’activité des autres organismes prestataires – associations et organismes publics – diminue (-2,6 % en 2018, et -3,4 % en 2017). L’activité des micro-entrepreneurs augmente, elle aussi, à un rythme dynamique, même si elle reste encore marginale (1,2 % des heures rémunérées en prestataire).
Finalement le secteur s’est concentré avec quelques grandes entreprises leaders, mais il peine à croitre et a se réinventer. Le très fort développement de plateformes d’intermédiation permet via internet de balayer d’un revers de main le cadre législatif contraignant et facilite le travail dissimulé au noir ou au gris souvent à travers le statut d’Auto Entrepreneur (voir le dossier : Nouveau modèle économique « Le Marché) avec pour conséquences une baisse conséquente de la qualité des intervenants, une paupérisation de cette population et une régression sociale évidente.
Quel modèle économique adopter?
Pour être compétitif et se développer sur les 20 prochaines années, Le modèle économique doit muter. Nous pensions que notre entreprise devait se transformer en plateforme collaborative full web. A bien considérer les choses et pour ne pas faire de nos intervenants des tacherons 2.0 tournant en rond sur la place de grève, nous souhaitions créer une structure coopérative, leur permettant à la fois de bénéficier du statut d’indépendant, mais aussi de bénéficier de tout ou partie de services de back office mutualisés leur permettant d’accéder au statut d’entrepreneur associé disposant d’un bilan individuel et de la sécurité du salariat.
Par Yann-Maël Larher Dr. co-fondateur de okaydoc.fr expert de l’Institut Sapiens
Entreprise de conseils et d’expertises, l’activité de Okay Doc repose sur une communauté de chercheurs et d’expertise de haut niveau sur toute la France dédiée à la transformation des organisations. Okay Doc entend renouveler les codes du conseil et de la recherche en faisant intervenir des docteurs et des doctorants dans les entreprises pour valoriser leurs travaux et leurs expertises sous la forme de travaux exploratoires, de séminaires prospectifs et de notes de recherche.